自古以来，纾民之困、解民之忧是为政者天字号第一责任。改革开放，民主法治畅行，百姓不仅勇于维权，且还能够“告官”。随着法治中国建设深入推进、司法体制改革进一步深化，“告状难”问题已经在很大程度上得以解决。尽管如此，近年来，公民、组织不服法院所作的行政裁判向检察机关申请监督案件呈上升趋势。检察机关如何解决老百姓与行政机关的争议，成为社会关注、群众关心的治理难题。

“我这案子耗了6年，本来已不抱希望，想不到检察院真的给解决了。”申诉人周某感激之情溢于言表。2019年10月16日，北京市某区人社局对周某的养老保险待遇重新作出核准，并补发养老金11.7万余元。自此，困扰周某多年的揪心事终于冰释雪融。

“善行者究其难。”来到最高人民检察院第七检察厅，听到不少这样“解民困厄”的感人故事。

程序不违法，案结事没了

周某于2013年10月达到法定退休年龄。2016年4月，北京某人力资源社会保障局核准了周某的养老保险待遇，并依据《北京市基本养老保险规定》中自核准的次月起领取养老金的规定，确定周某养老金的起付时间为2016年5月。这一纸核准就让老人近3年的养老金泡汤了。此后，周某申请行政复议未能如愿，提起诉讼因起诉超期被裁定驳回，提出上诉、再审申请均被驳回。之后，周某多次上访，辗转未果。2019年6月，周某向北京市检察院第三分院申请监督。

“这是最后一线希望了……”周某坦言，当时到检察机关是抱着试试看的心理。“老人无儿无女，退休金和养老保险就是晚年的依靠，无论如何都要尽最大的努力帮助老人。”承办案件的北京市检察院第三分院检察官吕萍回忆接访时的情景说。

检察机关审查发现，法院以超过起诉时限驳回周某诉求并不违法，但周某主张从退休次月起领取养老金，诉求合情合理。承办检察官连日奔波于市、区多家单位，调查核实案情，查阅有关法律、法规和政策。社会保险法第16条规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”实践中，绝大多数人退休后即可领取养老金。根据《北京市基本养老保险规定》第22条，被保险人符合条件的，自核准后的次月起按月领取基本养老金。这一规定，意在强调领取养老金须经主管行政机关核准，也符合养老金按月发放的习惯。但由于行政机关工作人员片面理解、机械执法，导致周某领取养老金遭受“特殊待遇”。

承办检察官与原审法院、人社局反复沟通，结合社会保险法相关规定及司法案例凝聚共识，最终，周某拿到了补发的30个月的养老金。

以人民为中心，为百姓求公道

2019年6月，最高检按照党中央决策部署开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动期间，最高检党组对第七检察厅分析的湖南一起30年行政争议未能实质性解决的行政赔偿抗诉案作出指示，要以“办案就是办涉案百姓人生”的态度办理每一起案件，用真心用实情传递执法司法的温暖。

根据“在办案中监督，在监督中办案”的工作要求，针对行政诉讼在法治中国建设中责任重大、使命光荣但又疲弱、缺位、滞后等问题，惟有不断探索法律监督新途径，推动实质性化解行政争议，回应人民群众诉求与期待，才是改革出路；

2019年9月，全国检察机关行政检察工作座谈会上，最高检副检察长张雪樵提出，化解行政争议应当是最首要的诉讼监督任务，为民解忧解困，才是以人民为中心；

2019年10月，最高检决定在全国检察机关开展为期一年的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。动员部署会上，最高检领导强调，要把专项活动作为做实行政检察、为百姓求公道、为社会消戾气的具体举措；

最高检第七检察厅厅长张相军表示，“我们已经对两批共45件行政争议实质性化解重点案件进行挂牌督办，坚持依法治理和源头治理相结合，着力解决一批影响群众获得感的烦心事、操心事、揪心事。”

对此，著名法学家、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授指出，“行政争议是关系到老百姓切身利益的大事。无论是行政诉讼还是行政诉讼监督，人民群众对司法公平正义的获得感，都离不开具体行政争议的解决。检察机关开展对行政争议的实质性化解，对于提升国家治理体系和治理能力现代化的水平具有重要意义。”

“天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”社会治理是难事大事，却必须从小事做起，脚踏实地实现好、维护好人民利益。坚持司法为民，为百姓切实解决一桩桩忧心事，当为全国各地检察官履职“第一要义”。截至今年3月，全国检察机关共促进行政争议实质性化解236件，解决了一批群众反映强烈的烦心事、操心事、揪心事。

以监督促和解，公开听证消戾气

对当事人诉求合理合法的案件，把化解行政争议作为诉讼监督的“牛鼻子”，要“以监督促和解”，检察官要跟着案子“沉到底”。

河南新乡，村民姬某与乡政府打了7年官司，问题没解决，矛盾却越积越深。新乡市检察院第七检察部主任张世光是该案的承办检察官。见到检察官，姬某说的第一句话就是：这个案件非抗到底不可，大不了我不种地了去信访。

数年前，姬某与村委会因土地承包合同引发系列纠纷，双方曾先后提起5起行政诉讼和2起民事诉讼。其中，2016年10月2日，乡政府应村委会要求，指派数十名工作人员强行丈量案涉土地，后因姬某及家人阻止，量地未果，双方矛盾进一步激化，姬某强烈要求追究乡政府违法行政的责任，向法院提起诉讼。法院认为，乡政府丈量土地的行为是调解行为，不属于行政诉讼受案范围。难道行政机关乱作为、不作为就没有人管了吗？姬某不服，被判决驳回后又提起上诉、再审，也被驳回，2019年6月，姬某向检察机关申请监督。

看似简单的案子，背后却隐藏着农村复杂的因素，唯有“沉下去”办案，广泛听取各方意见，公开、公正处理这起争议才能赢得公信，化解纠纷。承办检察官经过审查案卷、实地了解情况，决定采取公开听证的方式来促成和解、消除积怨。为使案件公开透明，检察机关邀请了9名有行政法理论功底或实践经验的学者、律师、退休法官等人士作为听证员参加公开听证。经过各方陈情、多媒体示证，事情的来龙去脉得以梳理。

原来，土地承包纠纷本属于民事纠纷，该案中乡政府未经双方当事人同意介入民事纠纷并强行丈量土地的行为没有法律依据，但未作出涉及当事人利益的行政决定，不属于法院行政诉讼的受案范围，法院裁定驳回起诉没有错，乡政府的强行丈量土地行为不但没有解决问题，反而激化了矛盾，检察机关应向乡政府提出检察建议。

事后，姬某表示，“我完全接受听证结果，希望过去的事翻开新的一页，感谢检察官的真心付出。”乡政府表示，检察机关的监督帮助化解了这起多年来说不清道不明、掐不断理还乱的行政争议。参加听证的河南省人民监督员韩富敏律师深有感触：“检察机关对于申请监督案件进行公开听证，是法治进步的体现，也是法治社会的应有状态！”

中国人民大学行政法专家杨建顺教授对此给予肯定评价，“听证的实质是当事人就引起行政争议的事项进行答辩防御，也是体现程序之形式公正的最基本要求。检察机关为履行职责而进行调查核实，可以采取公开听证、专家咨询等方式，从而为避免行政诉讼‘程序空转’、使行政争议得到实质性化解提供前提性和基础性的支持。”

上下协同，联动化解争议

“迟来的正义非正义。”到检察机关申诉的当事人，大多精疲力竭，他们既希望案子能得到公正处理，更希望案子能尽快解决。因此，及时高效解决争议也是行政检察工作的应有之义。

检察机关凭借一体化优势，上下协同联动，上级检察院发挥指挥、协调、督导作用，下级检察院发挥熟悉当地情况、就近就地开展工作的优势，上下级检察院齐心协力，共同推动实质性行政争议权威、专业、高效解决。

在重庆某防火材料公司行政处罚监督案中，最高检检察长张军带头办案，发挥检察一体化优势和“头雁”效应，为全国检察机关认真落实领导包案制度，做好实质性化解行政争议工作树立了典范。

2017年5月，重庆某防火材料公司（下称材料公司）与重庆某建设公司签订产品购销合同，材料公司职员程某在安装调试卷帘门中，因项目各方均没有严格落实安全生产责任，致使某装饰设计工程公司一职工因误触卷帘门操作按钮，导致程某卷入卷帘门窒息死亡。事后，重庆某区安监局认为材料公司在事故中存在过错，对该公司和法定代表人冯某及施工项目经理、监理公司经理分别给予罚款。材料公司认为只处罚自己，没有处罚建设公司和某装饰设计工程公司很不公平，一再提起行政复议和行政诉讼，均未得到支持，遂向重庆市检察院第一分院申请监督。

2019年12月4日，张军检察长在该院亲自接访，耐心听取了申请人冯某一方的意见和诉求，并以该案主办检察官身份释法说理，厘清三方责任。张军检察长指出安监局对材料公司的处罚合法，法院驳回冯某诉讼请求并无不当，但安监局对其他过错方未予处罚显失公平。张军检察长真正为申诉人的利益说法理、谈情理、讲道理，入情入理分析是非，让申诉人解开心结，冯某当即表态息诉罢访，从今往后把精力全部用到企业发展上。张军检察长同时要求进一步对冯某反映的问题进行全面调查核实，促进行政机关依法行政。重庆市检察院第一分院针对行政机关存在的履职不全面、执法不严谨、程序不规范等问题，依法提出检察建议均被采纳。这起案件在几级检察院领导的共同努力下，最终实现了案结事了。

监督违法行政，务求“精准”

行政检察“一手托两家”，兼具监督审判权与监督行政权双重功能。行政检察环节推动行政争议实质性化解，同样体现在检察机关对行政裁判结果的精准监督上。

福建泉州，2016年8月，市民郑某回家途中与郑翔凌发生肢体冲突，双方受伤。公安局决定对郑某行政拘留十日、罚款500元。郑某不服，走完了行政复议、一审、二审、再审所有程序，未能改变原行政处罚结论。郑某依然不服，向检察院申请监督。

一起乍看普普通通的轻微伤纠纷案件，缘何当事人“不依不饶”非把官司打到底？为此，检察机关经过大量调查核实，认为法院审核认定证据存在遗漏和错误。福建省检察院第七检察部主任吴世东介绍，“该案中，公安机关存在应当经集体讨论而没有集体讨论、办案民警应当回避而没有回避的程序违法问题，但原审法院没有认定。”该院遂对这两项重大程序违法问题进行精准监督。2019年1月，福建省检察院向该省高级法院提出抗诉，福建省高级法院指令泉州市中级法院再审。2019年12月，泉州市中级法院作出再审判决，责令公安机关重新处理，该案终于还当事人公道，得以息诉。

据了解，最高人民检察院第七检察厅先后发布两批12个全国行政争议实质性化解典型案例，涉及行政处罚等多个领域，为精准监督推动行政争议化解提供指导。

“行政检察要‘做实’，归根结底就是要让人民群众通过行政诉讼监督有实实在在的获得感。”张相军总结道。

时代是出题人，检察是答题人，群众是阅卷人。一系列新进展新成绩的背后，标志着全国行政检察部门正朝着“做实行政检察”方向坚实迈进，用实际行动践行了“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”理念，坚实地回答了在国家治理体系和治理能力现代化建设中，从形式法治向实质法治迈进的时代考题。

（本报记者罗欣?常锋）