深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督

最高人民检察院党组成员、副检察长 杨春雷

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，反映了全党全军全国各族人民共同心愿，对新时代党和国家事业发展、对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义。“两个确立”既是深刻总结党的百年奋斗、党的十八大以来伟大实践得出的重大历史结论，更是新时代党和国家事业发展、推进中华民族伟大复兴历史进程的重大实践要求。检察机关是国家法律监督机关，更是政治机关，具有鲜明的政治属性，在坚持党对检察工作的绝对领导、落实“两个维护”上担负着特殊历史使命和重大政治责任。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，坚决落实党中央关于全面深化行政检察监督、探索推进行政违法行为监督的新要求，不负重托、把握机遇，以健全和完善中国特色监督体系、促进法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的实际行动践行“两个维护”，厚植党的执政基础，把党的绝对领导落得更好、更实。

一、提高政治站位，充分认识开展行政违法行为监督的重要意义

在建党百年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年的历史性时刻，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），这在党的历史上是第一次，是党中央站在党和国家事业发展全局高度作出的一项重大决策，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视，是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，是人民检察事业发展历程中的一件大事。《意见》就加强新时代检察机关法律监督工作提出了19项明确要求，这是党中央基于我国检察机关的宪法定位，从推进全面依法治国战略高度作出的重要部署，是当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件，为新时代人民检察事业的高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。深入贯彻落实《意见》，全面深化行政检察监督，开展行政违法行为监督，对充分发挥检察机关法律监督职能作用，保障国家法律统一正确实施，建设社会主义法治国家具有重要意义。

检察机关开展行政违法行为监督，是深入贯彻习近平法治思想，落实以人民为中心的发展思想，促进法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。习近平总书记强调，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。要积极回应人民群众新要求新期待，坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。开展行政违法行为监督，目的是发挥法律监督职能，促进行政机关严格执法、依法行政，维护宪法法律权威，维护国家利益、社会公共利益以及公民、法人或者其他组织合法权益。检察机关作为国家的法律监督机关，要深入贯彻落实习近平法治思想，紧紧抓住人民群众反映强烈的有法不依、执法不严等突出问题，切实加大对行政违法行为的法律监督力度。

检察机关开展行政违法行为监督，是党中央赋予人民检察院的重大政治责任。《意见》重申党的十八届四中全会改革举措，明确提出检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，为检察机关探索开展行政违法行为监督提供了政策依据。早在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中就明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”习近平总书记在全会《决定》的说明中也指出，“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也有明确要求：“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。”党中央印发《意见》，进一步明确了检察机关的法律监督定位，对检察机关开展行政违法行为监督提出明确要求，既解决了思想认识上对检察机关能不能开展监督的顾虑，又划定了行政检察监督与其他监督的界限。我们要正确认识和把握行政违法行为监督的性质、内涵和外延，切实担负起全面深化行政检察监督的责任，积极稳妥地履行好行政违法行为监督职责。

检察机关开展行政违法行为监督，是健全和完善中国特色监督体系的重要环节。党的十九大提出，健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。检察监督作为一种司法监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，对制约和监督行政权力具有独特的优势和作用。一是检察监督具有专业性优势。《意见》强调开展行政违法行为监督，为做实行政检察提供了重大机遇。2018年以来，最高人民检察院党组确立“四大检察”全面协调充分发展的法律监督总体布局，提出“做实行政检察工作”的要求，明确了抓重点、强弱项、补短板的工作思路。检察机关内设机构改革之后，最高检和大多数省级检察院单设了行政检察部门，未单设行政检察部门的市县两级检察院也都有专门的行政检察办案组，违法行政行为监督职责由专业部门、专门力量承担。二是检察监督具有主动性优势。审判机关通过行政诉讼对行政行为进行监督，采取“不告不理”原则，行政诉讼程序只能被动启动。行政检察监督程序，既可以依当事人申请而启动，也可以依职权启动，具有明显的主动性优势。检察机关在履行职责中发现行政机关违法作出行政行为或者不作为，就可以启动检察监督程序，及时督促相关行政机关纠正。三是检察监督具有程序性优势。检察机关作为司法机关，对违法行政行为进行监督采用“案件化”办理，遵循必要的程序，确保每个案件建立在准确认定事实、适用法律的基础之上，以检察建议推动行政机关依法行政。检察机关要充分发挥中国特色检察监督制度的独特优势，实现与其他监督制度融合贯通，助推法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

二、立足法律监督职能，准确把握开展行政违法行为监督的工作要求和重点

检察机关对行政违法行为进行监督，是公权力对公权力的监督。从功能和监督对象看，检察机关对在履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权依法进行监督，与通过行政诉讼监督促进行政机关依法行使职权，共同构成了在诉讼外和诉讼内监督行政权的“双轮驱动”。行政诉讼监督对行政权的监督为间接监督，行政违法行为监督对行政权的监督为直接监督。为此，检察机关开展行政违法行为监督应当注意把握以下要求。

（一）坚持有限监督、协同监督原则

有限监督是指，检察机关开展行政违法行为监督，应避免对行政权和公民权利的过度干预，保持必要的谦抑，限定在合理的范围内，以规制检察权的扩张和滥用。在行政违法行为监督过程中，检察机关应尊重作为被监督对象的行政机关的职权，不代行行政权，也不代行对行政违法人员的处分权，更不代替当事人寻求权利救济。行政违法行为监督作为行政检察监督的重要组成部分，本质上是国家公权力推动的公力救济，目的在于推动行政机关依法行使职权。公力救济在权力行使中居于辅助地位，这一方面意味着，行政违法行为监督不应阻碍行政权的主动性运行、不应限制行政机关工作人员主观能动性的发挥；另一方面意味着，行政违法行为监督劣后于当事人主动寻求救济，对符合申请复议、提起诉讼条件的，检察机关应当依法引导公民、法人和其他组织通过行政复议、行政诉讼等方式实现权利救济。协同监督原则是指，在明确各项监督机制界限的同时，应追求各项监督机制间的有机协作和有效衔接，协力增强监督实效。检察机关开展行政违法行为监督，要坚持协同监督原则，始终坚持党委领导、主动接受人大监督、积极争取政府支持，定期向同级党委及其政法委和本级人大常委会报告行政违法行为法律监督工作情况，健全检察机关与行政机关的沟通、协调和信息反馈机制，进一步完善检察机关与监察机关的衔接机制等等，实现各项监督融合贯通，形成监督合力，增强监督实效，促进行政机关依法行政。

在有限监督、协同监督的原则下，检察机关开展行政违法行为监督工作，必须科学界定行政违法行为监督的边界，对外要处理好检察权与行政权的关系、检察权与监察权的关系、检察权与当事人权利救济的关系，对内要处理好行政检察和公益诉讼检察的关系。一要明确与行政权的界限。行政违法行为监督针对行政行为的违法性开展监督，基于法律监督的程序性，不介入行政权运行过程，也不取代行政权行使。二要明确与监察权的界限。检察监督侧重对行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督，即主要对行政机关“单位”所做的“事”的监督；监察机关主要对所有行使公权力的公职人员履职过程中是否存在职务违法和职务犯罪行为进行监察监督，开展廉政建设和反腐败工作，侧重对公职人员个体的“人”的监督。三要明确与行政公益诉讼的界限。行政违法行为监督和行政公益诉讼均是检察机关对行政权运行的监督，凡不符合行政公益诉讼受案范围和成案条件的行政违法行为，均可由行政检察部门监督。四要明确与行政复议、行政诉讼的界限。检察机关开展行政违法行为监督，原则上不受当事人是否存在救济权的限制，但当事人已经启动行政复议或行政诉讼程序的，检察机关不宜开展监督。检察机关受理后，当事人启动行政复议或行政诉讼程序的，检察机关应当决定中止或终结审查。

（二）坚持“在履行法律监督职责中发现”，找准监督切入点

根据《意见》规定，检察机关“在履行法律监督职责中”发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以制发检察建议等督促其纠正。这里的“履行法律监督职责”，是指履行检察机关的全部法律监督职责，不仅包括履行行政检察监督职责中发现，也包括在履行刑事检察、民事检察、公益诉讼检察等职责中发现。

检察机关对行政违法行为开展法律监督，是党中央赋予检察机关的一项新责任，既要积极履行又要审慎履行。在当前行政违法行为监督工作处于探索推进阶段，尚没有完全形成统一监督机制的情况下，为了更好地发挥检察监督职能，各级检察机关要突出监督重点，围绕党和国家工作大局寻找监督的切入点，加强对群众关注度高、关系群众切身利益、容易发生行政违法行为领域的监督，不断提高行政违法行为检察监督的社会影响力。一要围绕服务大局开展行政违法行为监督。根据党中央关于贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进经济社会高质量发展作出的重大决策部署，确定行政违法行为监督的重点领域，特别是加强对与营商环境密切相关的市场监管、税收管理、市场准入、经营许可、安全生产监管等领域行政违法行为的监督。二要围绕司法为民开展行政违法行为监督。践行以人民为中心的发展思想，立足于行政检察监督职能，加大对民生领域，尤其是食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训、社会救济等关系群众切身利益领域行政违法行为的监督力度，加强民生司法保障，解决人民群众操心事、烦心事、揪心事，依法保障人民群众的人身权、财产权等合法权利。三要围绕社会治理开展行政违法行为监督。根据各地实际情况，有针对性地瞄准当地社会治理中的难点、堵点，与新时代新发展阶段经济、社会治理更高要求紧密结合起来，组织开展行政违法行为专项监督活动，防范和化解社会风险。同时，探索对违法的规范性文件开展监督，积极参与推进法治政府建设，在办案中实现政治效果、社会效果、法律效果相统一。

（三）坚持“双赢多赢共赢”理念，注重监督与支持并重

检察机关与行政机关在维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护人民群众合法权益，维护国家利益、社会公共利益上的责任是共同的、目标是高度一致的。检察机关在开展行政违法行为监督过程中，要注重监督与支持并重，追求“双赢多赢共赢”。一要主动听取行政机关的意见。检察机关开展行政违法行为监督是一项程序性权力，与行政机关既是监督与被监督的关系，也是围绕具体行政行为与相关行政执法部门商量、探讨进而督促的过程，目的是共同履行好法定职责，共同把“以人民为中心”的要求在办案中落实到位。工作中要多沟通，注重听取行政执法部门的意见，坚决摒弃“我对你错”的对抗式监督理念，讲求监督智慧与技巧，与行政机关形成良性、互动、积极的工作关系，赢得行政机关的理解和支持，共同推动依法行政水平的提高。二要坚持恢复性司法理念。恢复性司法的目标是积极修复被破坏了的利益关系和社会关系，寻求各利益方关系的恢复与和谐，进而增强民众对国家司法、执法的认同度，有效保障社会的安定发展。因此，在行政违法行为监督工作中践行恢复性司法理念，需兼顾法律秩序维护与行政目标实现，平衡私权保障与公益维护，在查清事实、辨别是非的基础上，推动行政机关依法修复受到损害的行政法律关系。三要支持行政机关依法履职。恪守检察与行政的权力界限，坚持检察监督与有效支持并重，尊重行政机关面对具体事实开展行政执法的自由裁量权，支持行政机关全面依法履行社会管理、市场监管、公共服务等职责，通过依法、规范、理性地行使法律监督权，督促和帮助行政机关解决治理难题，维护行政执法权威，提升依法行政能力，助力国家治理体系和治理能力现代化。

（四）坚持系统观念、法治思维、强基导向，做到规范监督

坚持系统观念，是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。系统观念是具有基础性的思想和工作方法。习近平总书记在2021年对政法工作作出的重要指示中强调，要更加注重系统观念、法治思维、强基导向，切实推动政法工作高质量发展。开展行政违法行为监督，要认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，坚持抓系统、系统抓，以法治思维指导工作开展，以行政违法行为监督破解做实基层行政检察难题。一要着眼于维护国家法律统一正确实施开展行政违法行为监督。行政机关履行职责具有公共性、连续性。开展行政违法行为监督，既要关注推动个案监督，又要以点带面推动类案监督，针对行政执法中一个时期的突出问题和一个系统的共性问题开展专项监督活动，促进一个行业、一个领域问题的集中解决，力求达到办理一案、治理一片的效果，为维护国家法律的尊严和权威、保障国家法律的统一正确实施发挥应有的作用。二要坚持依法规范监督。准确把握行政违法行为监督的范围、方式和程序，实行“案件化”办理，基于证据认定事实，基于可信的事实，适用法律、提出检察建议。严格遵守办案期限，规范线索接收、案件受理、调查核实、审核决定、督促纠正、跟踪反馈、备案审批、违纪违法犯罪线索移送等办案流程。三要以开展行政违法行为监督为契机破解做实基层行政检察难题。受行政裁判结果监督“倒三角”和法院对行政案件实行跨行政区域集中管辖的影响，仅靠诉讼内监督难以做实基层行政检察，不利于发挥检察机关在促进依法行政中的优势和作用。《意见》要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政违法行为监督，为做实基层行政检察提供了难得契机。基层检察院要坚持诉讼内监督与诉讼外监督“双轮驱动”，针对人民群众反映强烈的执法乱作为、不作为等突出问题，加大监督力度。

三、积极稳妥推进，确保行政违法行为监督实效

开展行政违法行为监督，是党中央部署的重大政治任务，各级检察机关要把贯彻落实中央《意见》与学习贯彻党的十九届六中全会精神结合起来，从政治和法治的高度，切实增强抓好抓实这项工作的政治自觉、法治自觉和检察自觉，加强组织领导，压实工作责任，强化基层基础工作，积极稳妥推进。

（一）始终坚持党委领导、自觉接受人大监督，积极争取政府和纪检监察部门支持

牢牢把握党和国家对于新时代检察监督的定位，在厘清行政检察监督与其他行政监督界限的同时，主动争取各方面的支持，营造良好环境。一要坚持党的领导。坚持党的绝对领导是中国特色社会主义最本质的特征，是检察机关推进各项工作任务的根本保证。要主动向党委及党委政法委报告开展行政违法行为监督工作情况，赢得重视、关心和支持，推动解决工作中遇到的困难和问题。同时，要把行政违法行为监督置于党和国家工作大局中谋划和推进，在服务党委政府中心工作中提升贡献度和影响力，更好地实现政治效果、社会效果与法律效果的统一。二要自觉接受人大监督。认真贯彻落实地方各级人大常委会制定的有关加强新时代检察机关法律监督工作的决定或决议，为检察机关开展行政违法行为监督创造良好的法治环境。主动向同级人大及其常委会报告行政违法行为监督工作情况，认真办理人大交办事项，积极参加人大常委会开展的专项检查、视察、调研和专题询问，注重将检察机关行政违法行为监督与人大执法检查相衔接，共同促进行政机关违法行使职权或者不行使职权问题的纠正和解决。三要积极争取政府支持。加强双方联动，建立健全信息共享、案情通报、卷宗调取、联合督办等沟通联动机制；积极争取地方政府支持，争取将行政违法行为监督工作纳入法治政府建设考核目标，形成支持检察机关依法办理行政违法行为监督案件，促进依法行政的工作合力，共同做好行政违法行为处置、问题整改、矛盾化解、诉源治理等工作。四要加强与纪检监察机关的衔接。检察机关在行政违法行为监督中发现党员涉嫌违反党纪或者公职人员涉嫌职务违法犯罪线索的，应当按照规定移送纪检监察机关依规依纪依法处理，发挥各自职能作用，形成监督合力，增强监督实效。

（二）加强组织领导，高标准严要求开好局、起好步

开展行政违法行为监督，法律性、政策性都很强。推进行政违法行为监督工作要注重统筹谋划，明确思路举措，既加强顶层设计，又发挥地方创新精神，推动工作高质量发展。一要科学统筹精心谋划。最高检要加强与中央有关部门的沟通协调，做好行政违法行为监督的顶层设计。各省级检察院要结合本地实际，精心部署，统筹谋划，制定具体可行的实施方案，并加强对本地区工作的督促和指导。市县两级检察院要按照上级检察院部署要求，积极探索可复制、可推广的工作经验和工作举措。同时，要注重总结以往的实践经验做法。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，检察机关前期也对行政违法行为监督工作进行了探索实践，积累了一些经验做法，要在全面汇总、梳理这些工作经验和做法的基础上，加强总结和调查研究，不断完善各项制度机制，确保规范有序推进。二要加强案例指导。在强化办案的同时，要强化和培养检察官案例意识，主动发现和积极培育典型案例和指导性案例，重视对已办结的行政违法行为监督案件的分析研究、挖掘提炼，高水平编写、主动报送典型案例，省级以上检察院要定期收集、编写、发布典型案例，充分发挥案例对行政违法行为监督工作的引领、示范和指导作用。三要强化理论研究。坚持把行政违法行为监督置于法治国家、法治政府、法治社会一体建设中思考，发挥行政检察研究基地的作用，深入研究行政违法行为监督的理论基础、职权配置和运行规律，以及行政检察对行政违法行为监督的作用空间、功能定位、切入方式等，不断完善中国特色检察理论体系，为开展行政违法行为监督和推动立法提供理论引领和支撑。

（三）强化基层基础工作，加强行政检察力量配备

开展行政违法行为监督赋予了基层行政检察更重责任，也对强化基层基础工作，加强基层检察院行政检察人员力量配备提出了更高要求。各级检察院要全面落实最高检党组关于加强新时代基层检察院建设的重要部署，加强基层组织、基础工作和基本能力建设，为开展行政违法行为监督提供有力的组织和人力、物力保障。一要加强队伍建设，提供人才保障。各地要科学测算行政违法行为监督新增工作量，提前谋划，实行人员动态管理，落实“有专人干”的基本要求，保证从事行政违法行为监督的检察人员力量。同时，要加大吸收、引进人才的力度，优化行政检察队伍结构，以适应日益发展的行政检察工作的新需要。二要加强教育培训，着力提升监督能力。最高检和各省级检察院要加大教育培训力度，既加强对行政专业知识的学习培训，通过日常学习、条线培训、专家授课等渠道，熟悉掌握相关法律法规和专业知识，打牢专业知识基础；又注重行政违法行为监督办案实践，以案件研讨、案件讲评、岗位练兵、以赛代训等方式，不断加强行政检察业务能力建设，不断提高队伍知识化、专业化水平。三要加强现代信息手段的运用。加强智慧检务体系建设，深化全国检察机关业务应用系统的应用，及时更新完善行政违法行为监督子流程。推动行政执法与行政检察衔接平台建设，依托各地正在运行的行政执法与刑事司法衔接平台，运用大数据、人工智能、云计算等现代科技信息手段，加强对行政执法情况的分析研判，及时发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的线索，为开展行政违法行为监督插上科技的翅膀。